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Copenhague 2009: ¿Mucho ruido y pocas nueces?

julio 28, 2010

Copenhague 2009: ¿mucho ruido y pocas nueces?

Juan Antonio Le Clercq

Publicado en Punto de Acuerdo, Fundación Humanismo Político, Num. 2, diciembre febrero 2009, México, p. 41-50.

La cumbre climática celebrada en Copenhague en diciembre pasado, generó grandes expectativas sobre la posibilidad de alcanzar un tratado más ambicioso que lo acordado en Kioto. En gran parte esto se debió a una mayor conciencia global sobre las consecuencias del cambio climático y al efecto producido por el incremento de información científica al alcance del público. También influyó una cobertura mediática volcada desde los meses previos a informar sobre la cumbre y sus pormenores. Como muestra de las expectativas y del tono informativo baste un botón: en su edición del siete de diciembre de 2009, El País titula su cobertura: “Última ocasión para salvar el clima”1. Desgraciadamente es difícil que un acuerdo climático efectivo y vinculante se resuelva en una sola cumbre. Es un proceso complejo que, si bien tiene un carácter indudablemente urgente, se construirá por etapas y con altibajos. De igual manera, habría que señalar que no es el clima en sí lo que se busca salvar, sino estabilizar los niveles de emisiones para evitar consecuencias catastróficas en la naturaleza y para la vida humana.

Lo importante ahora es analizar críticamente el contenido del denominado Entendi- miento de Copenhague (EC)2, a fin identificar sus profundas y en muchos sentidos graves limitaciones, para poder perfilar el modo como tendría que avanzar la comunidad internacional en los próximos años con el objetivo en mente de alcanzar un acuerdo global más ambicioso y con metas vinculantes.

Lo que nos pone en la mesa el EC es sim- ple y sencillamente una agenda que enuncia los objetivos mínimos que debe perseguir la comunidad internacional hacia 2020, como parte de un tratado pos Kioto y con la mira puesta en controlar el aumento de la temperatura promedio global en 2°C. ¿Sería esto suficiente para estabilizar el nivel de las emisiones de Gases Efecto Invernadero (GEI) en las próximas décadas y para enfrentar con mayor eficiencia los retos de adaptación y reducción de vulnerabilidad especialmente en los países en desarrollo?

Si se quiere ver desde una perspectiva optimista, el EC establece una propuesta de mecanismos puntuales que deberán materializarse como la arquitectura climática global a partir de 2015. En especial, hay que reconocer la importancia de la incorporación de obligaciones de mitigación para países en desarrollo con importantes flujos de emisiones, así como el establecimiento de metas de mitigación voluntarias por más de 55 países. Entre lo que se incluyen países que no tienen obligaciones de mitigación o no ratificaron el Protocolo de Kioto (PK), como China y los Estados Unidos. Finalmente, destaca la definición de un paquete de recursos que deberán ser transferidos entre 2010 y 2020, enfocados a impulsar acciones de mitigación y adaptación en los países en desarrollo.

Si se ve desde un enfoque más realista, hay cuatro razones para no aceptar como un “buen resultado” una agenda enunciativa. En primer lugar, el EC es un resultado más que pobre, si se considera que es producto de dos años de negociaciones, a partir del mandato de Bali en 2007. En segundo, considerando que tanto el PK como el EC son instrumentos cuya meta es hacer realidad los objetivos definidos desde 1992 en la Convención Marco (CMNUCC), una agenda enunciativa que no define con precisión como van a operar sus mecanismos no es un resultado aceptable en 2010. En tercero, la comunidad internacional afirma que el “cambio climático es uno de los retos más grandes de nuestros tiempo”3, sin embargo un acuerdo no vinculante es instrumento con el que difícilmente se puede hacer frente con efectividad al reto reconocido. De hecho es un resultado subóptimo con el cual nadie está satisfecho, alcanzado por una comunidad internacional que está atrapada en un dilema del prisionero global y que depende en gran medida de la voluntad para cooperar de China y Estados Unidos. A ello hay que añadir que, en tanto las decisiones adoptadas en los COP y MO4 deben ser producto del consenso de todas las Partes, en la práctica cada país tiene derecho de veto, como pudo observarse en la estrategia seguida por Venezuela y los países de la denominada Alianza Bolivariana. Finalmente, la comunidad internacional se otorgó un plazo de seis años para materializar los mecanismos mínimos que presenta el EC. Sin embargo, ese tiempo luce francamente excesivo, dado que en el texto se reconoce necesario estabilizar las emisiones “tan pronto como sea posible” para evitar que la temperatura rebase los 2°C.5

Un motivo adicional para el pesimismo se deriva de un factor ajeno a los resultados alcanzados en el COP 15. En las últimas semanas las voces escépticas aumentaron sus críticas sobre la veracidad de la información científica que respalda a los informes del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC). El escándalo, que comienza a conocerse como climagate, se funda en la filtración de correos electrónicos de científicos británicos, en los que se reconoce haber manipulado datos, así como en la publicación de una proyección exagerada sobre el ritmo de deshielo de los glaciares en el Himalaya en el cuarto informe del IPCC. A pesar de que en los hechos algunos casos aislados de exageración de datos y mala práctica científica no descalifican ni el diagnóstico ni los escenarios climáticos realizados tanto por el IPCC como por los diversos centros especializados, lo cierto es que la ciencia climática se encuentra ahora en el centro de la polémica y se comienzan a sentir las presiones para destituir a Rajendra Pachauri, Presidente del IPCC.6

La polémica implica el riesgo de dar un paso atrás en el debate sobre las consecuencias del cambio climático antropogénico. Desde mediados de esta década y en especial luego del cuarto reporte del IPCC, los argumentos de los escépticos se desplazaron de la negación del cambio climático y su gravedad, hacia la discusión de los costos económicos de las políticas de mitigación o bien la definición de tasas de descuento óptimas. Los escándalos tienen el objetivo de orientar nuevamente el debate hacia la validez de la ciencia climática misma, lo cual -además de traducirse en un cuestionamiento permanente a los informes del IPCC- puede también derivar en costos de transacción mas altos para que los gobiernos implementen en sus países políticas de mitigación ambiciosas.

Ahora bien, ¿qué propone puntualmente el EC? El primer elemento nuevo en la arquitectura climática global es el establecimiento en 2°C del límite de aumento de temperatura, el cual ahora se convierte en el criterio para evaluar la relevancia de los compromisos de la reducción de emisiones de GEI. ¿Por qué necesariamente dos grados? Porque este es el objetivo que fue establecido por los líderes del G8 en 2009, independientemente del impacto diferenciado que tenga un aumento en la temperatura de esta magnitud en el plazo de solo unas cuantas décadas en países insulares o en aquellos cercanos a la línea del Ecuador.

Dejando de lado si esto es un objetivo razonable e incluso responsable, su punto débil es que el EC no establece un vínculo entre el límite de 2°C con escenarios de estabilización de emisiones y con plazos específicos para cumplir la meta. El umbral máximo de 2°C es una meta difusa, porque al no definir simultáneamente objetivos de reducción de emisiones y plazos puntuales para lograrlo, en los hechos se dificulta establecer criterios para medir los niveles de avance y se imposibilita evaluar con efectividad el impacto de los mecanismos internacionales y las políticas nacionales en la reducción de emisiones. Al no defi-nir con precisión el escenario de estabilización y el año en que este deberá cumplirse, evitar un aumento de más de 2°C en la temperatura promedio podrá ser una aspiración pero no una meta medible y verificable.

Adicionalmente, Carraro y Masseti han destacado que tanto las trayectorias de incremento de GEI, la lentitud en la implementación de acciones para mitigar y la falta de cooperación internacional, así como las limitaciones propias del desarrollo tecnológico, hacen pensar que no es una meta realista mantener la temperatura por debajo de 2°C.7 Ante ello la comunidad internacional tiene la obligación de precisar con toda claridad la forma en que vincula la meta de 2°C con escenarios de mitigación y con los plazos para alcanzar ese objetivo.

El segundo elemento destacable del EC es la definición de responsabilidades de mitigación para países Anexo 1 y no Anexo 1. Esto es importante porque se reconocen por primera vez obligaciones de mitigación para países en desarrollo, especialmente los que tienen flujos importantes de emisiones GEI desde la década del noventa, como China, India, Brasil, México y Sudáfrica. Aunque, a diferencia de lo establecido por Kioto, no se establecen obligaciones de mitigación por país para un período específico y tomando como año base 1990, sino que los compromisos de mitigación y sus años bases son definidos voluntariamente. Lo cual añade ambigüedad al significado de la meta de los 2°C.

TABLA 1: Compromisos Países No anexo I en Entendimiento de Copenhague

¿Son estas metas relevantes? Hay que reconocer un avance que podría llegar a ser significativo en el futuro: por primera vez están en la mesa con metas de mitigación China, India y los Estados Unidos y en conjunto los países que representan cerca de 80% del total de emisiones globales. Esto tiene valor. Sin embargo, tal como están establecidos hoy los compromisos nacionales, es difícil saber lo que significan en realidad. En primer lugar, porque prácticamente todos los países definen un compromiso mínimo y uno máximo condicionado a un acuerdo global vinculante, lo cual es un objetivo que luce muy difícil de alcanzar en los próximos años. En segundo, porque aún cuando se asumiera un compromiso más agresivo, el año base es determinado arbitrariamente por cada país. Esto implica que aún sumados todos los compromisos de mitigación, no es claro que alcancen para estabilizar las emisiones lo antes posible, garantizar que no rebasen el umbral de 450 ppm de CO2 antes de 2030 y con ello evitar que la temperatura no aumente más de 2°C.

De hecho, de acuerdo con proyecciones realizadas por Nicholas Stern a finales de 2009, para garantizar una probabilidad 50- 50 de mantener la temperatura por encima de los 2°C, las emisiones globales de GEI no deberán superar las 44GT en 2020, frente a las 47GT actuales. En este mismo escenario, para Stern es muy probable que si los países cumplen sus compromisos voluntarios más altos, aun así se alcanzarían solamente emisiones por 46GT, lo cual implicaría un déficit de 2GT en 2020.8

Si algo podemos aprender del PK es que la definición de objetivos en un nuevo acuerdo no puede ser irrelevante. Kioto establecía una reducción de 5% en emisiones para los países Anexo I entre 2008 y 2012, tomando como año base 1990. De acuerdo con el Informe sobre resultados de los inventarios nacionales de GEI para el período 1990-2007, hasta 2007, un año antes de que entre en vigor propiamente el período regulado por el PK, los países Anexo I en conjunto han reducido sus emisiones GEI en 3.9% y hasta en 5.2% si se contabilizan la reducción de emisiones relacio- nadas con uso del suelo.9

Estos datos revelan que, a pesar del incumplimiento de la mayoría de los países Anexo I signatarios del PK, en este momento es razonable pensar que se cumplirá la meta de 5% de reducción de emisiones en 2012. Sin embargo, estos resultados constituyen un fracaso en tanto las emisiones globales derivadas de combustibles fósiles se incrementaron en un 40% en el mismo periodo, lo cual convierte a esta meta en irrelevante como parte del objetivo mas amplio de estabilizar los niveles de emisiones antes de mitad de siglo.10

El tercer elemento importante en el EC es la definición de mecanismos enfocados impulsar la adaptación, construcción de capacidades, transferencia tecnológica y reforestación, financiados por un nuevo Fondo Verde. Lo cual se complementa con el compromiso de transferir 30,000 millones de dólares para el período 2010-2012 y 100 mil millones anuales hacia 2020. No hay duda sobre la importancia de la definición de estos mecanismos como parte de la arquitectura climática global, aún cuando sea todavía producto de un acuerdo político y no de un tratado vinculante. Es fundamental aumentar las capacidades institucionales de los países en desarrollo y avanzar en el cumplimiento de los compromisos financieros establecidos desde la firma de la CMNUCC en 1992. Es clave ahora que la comunidad internacional diseñe y ponga en operación cuanto antes los mecanismos que enuncia el EC y transfiera en los hechos los recursos comprometidos. Lo cual deberá lograrse antes del límite de 2015 establecido en el EC para que la meta de los 2°C se convierta en un objetivo realista.

La efectividad que pueda tener la arquitectura climática en el futuro inmediato, de hecho su credibilidad misma, y su impacto en la estabilización de emisiones dependerá en gran medida de la manera en que se implementen estos mecanismos, la velocidad con que fluyan recursos hacia países en desarrollo y de vincularlos a un proceso permanente de evaluación. En este caso, no pueden quedar en promesas de papel los compromisos de la comunidad internacional con los países en desarrollo.

Solamente un comentario adicional al respecto. En su artículo séptimo el EC propone “buscar enfoques diferenciados, incluyendo oportunidades de utilizar los mercados, para realzar la efectividad y costo y la promoción de acciones de mitigación”. De acuerdo, pero lo que no deja de ser curioso en este caso es que no se haga mención a los mecanismos de flexibilización que ya existen en el PK -implementación conjunta, comercio de emisiones y el mecanismo de desarrollo limpio- y que deben ser mejorados, profundizados y regulados más eficientemente para aumentar su impacto. Es importante desarrollar mecanismos innovadores para disminuir los costos de las políticas de mitigación y para garantizar la transferencia de recursos hacia los países en desarrollo, pero de ninguna manera debe dejarse de lado lo que ya ha sido desarrollado por el PK y que es vinculante más allá del pe- riodo 2008-2012.

Ahora bien, considerando las peculiarida- des de lo alcanzado en Copenhague, ¿qué es lo que se puede lograr durante la COP 16? El principal riesgo es sobrecargar con expectativas que difícilmente van a cumplirse. Lo Diciembre – Febrero, 2010 Punto DE acuerdo primero es no supeditar los resultados de la cumbre a la firma de un tratado vinculante. Por supuesto que lo ideal sería que un acuerdo de esta naturaleza pudiera firmarse durante diciembre. Sin embargo, todo hace pensar que el proceso será mucho más lento y que las Partes aprovecharán el tiempo que les permite el EC al establecer como fecha límite 2015. Un acuerdo vinculante está supeditado a las estrategias que decidan seguir China y los Estados Unidos y parece claro que en estos momentos se perfila un escenario caracterizado por el conflicto y no la cooperación entre estas dos potencias. Sin dejar de lado que tampoco queda muy claro que Barack Obama disponga del capital político necesario para impulsar en el Congreso la aprobación de su propuesta de reducción de emisiones.

Por otra parte, independientemente de la importancia que tiene el definir con claridad los compromisos nacionales en un acuerdo vinculante, hay otros aspectos de la agenda climática en los que es necesario avanzar cuanto antes. La clave está en una agenda más modesta pero enfocada hacia objetivos que puedan tener un impacto efectivo en las políticas climáticas de los países en desarrollo. Como hemos señalado, es fundamental que la comunidad internacional defina institucionalmente la propuesta de mecanismos que enuncia el EC para impulsar adaptación, transferencia tecnológica, reforestación y financiamiento en favor de los países en desarrollo. Desde mi punto de vista, el principal reto en el COP 16 será definir el qué, cómo, para quién y el cuánto de cada uno de los mecanismos pro- puestos. Y si esto se alcanza podremos afirmar que la cumbre fue sumamente exitosa.

Finalmente, durante el COP 16 será también importante definir con claridad el status mismo del EC dentro de la CMNUCC y el PK. “Entendimiento” y “toma de nota” son figuras de excepción sin precedente en la arquitectura climática global y su razón de ser es solucionar el problema derivado de que Copenhague no fue posible alcanzar el consenso de las Partes. El riesgo es que ante una muy probable estrategia de boicot que seguirán algunos países, las COP comiencen a producir acuerdos o entendimientos paralelos que no puedan ser incorporados a la arquitectura climática formal, “tomas de nota” con un significado meramente simbólico o, en todo caso, aspiracional pero cuyo cumplimiento quedé en el limbo de la política multilateral. Lo cual puede debilitar la posibilidad de alcanzar en el futuro cercano un acuerdo con objetivos de mitigación relevantes e incrementa la incertidumbre sobre la capacidad de respuesta de la comunidad internacional ante los retos del cambio climático.

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